【內(nèi)容提要】政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)政府提供公共服務(wù)的項(xiàng)目和程序所制定的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，將直接有利于政府網(wǎng)上事務(wù)處理，落實(shí)電子政務(wù)的優(yōu)勢(shì)；長(zhǎng)期來(lái)看，將成為我國(guó)電子政務(wù)總體框架設(shè)計(jì)的突破口，有利于推動(dòng)電子政務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展；而從根本上來(lái)說(shuō)，通過(guò)制定和實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，可以將服務(wù)政府的理念與電子政務(wù)的方式鏈接起來(lái)，有利于逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)政府。

【摘 要 題】信息需求與服務(wù)

【關(guān) 鍵 詞】政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)/電子政務(wù)/服務(wù)政府

【正 文】
    近幾年來(lái)，隨著我國(guó)電子政務(wù)不斷向縱深發(fā)展，電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作也有了一定成果。然而，僅以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)為核心的電子政務(wù)建設(shè)框架是不夠的，我國(guó)實(shí)施電子政務(wù)的根本目的之一，在于提高政府公共服務(wù)的水平。因此，在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，必須開(kāi)展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)電子政務(wù)的落實(shí)和發(fā)展。

    1　政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵和研究現(xiàn)狀

    政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是一種針對(duì)政府提供公共服務(wù)的項(xiàng)目和程序所制定的標(biāo)準(zhǔn)。盡管提法不盡相同，但美國(guó)、加拿大、新加坡等電子政務(wù)發(fā)展較快的國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始這方面的研究。
    2005年，美國(guó)提出和推廣的CMB“聯(lián)邦事業(yè)架構(gòu)”結(jié)構(gòu)，是最新的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。該架構(gòu)以服務(wù)為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)為驅(qū)動(dòng)，通過(guò)績(jī)效參考模型、業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)組件參考模型、數(shù)據(jù)參考模型和技術(shù)參考模型，對(duì)任務(wù)和業(yè)務(wù)結(jié)果、用戶(hù)效果、業(yè)務(wù)流程、人力資本、技術(shù)以及對(duì)固定成本進(jìn)行評(píng)估。其中服務(wù)組件參考模型將政府服務(wù)分拆為客戶(hù)服務(wù)、業(yè)務(wù)管理、數(shù)字資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)分析服務(wù)以及后臺(tái)服務(wù)，是衡量業(yè)務(wù)流程與業(yè)務(wù)結(jié)果、用戶(hù)效果的重要指標(biāo)。[1]
    加拿大電子政務(wù)的發(fā)展領(lǐng)先全球，該國(guó)政府認(rèn)為它的成功主要?dú)w功于重視用戶(hù)滿(mǎn)意度和政府服務(wù)品質(zhì)的提升。加拿大總理府財(cái)務(wù)委員會(huì)通過(guò)研究重點(diǎn)人群、網(wǎng)上調(diào)查和電子郵件等多種方法，調(diào)查、分析公眾和企業(yè)的服務(wù)需求，以及對(duì)每一項(xiàng)服務(wù)的需求強(qiáng)度，在此基礎(chǔ)上，以實(shí)際需求為依據(jù)，結(jié)合政府部門(mén)信息化水平和投資預(yù)算等來(lái)確定電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和工程項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)。[2]整個(gè)過(guò)程都貫徹了服務(wù)至上、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的觀念。
    作為亞洲實(shí)施電子政務(wù)最成功的國(guó)家，新加坡在以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)衡量電子政務(wù)績(jī)效的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)了公共服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)以服務(wù)集成工具為基礎(chǔ)，提供了一些定義好的服務(wù)構(gòu)建模塊。政府服務(wù)開(kāi)發(fā)者只要按照自己的需要選擇合適的模塊，就能重組和共享公共服務(wù)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，從而加快電子政務(wù)服務(wù)開(kāi)發(fā)和管理。[3]
    上述各國(guó)關(guān)于政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐為理解和進(jìn)一步研究這個(gè)命題提供了線索：電子政務(wù)的最終目的在于優(yōu)化公共服務(wù)的供應(yīng)環(huán)節(jié)以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量水平。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的的關(guān)鍵在于對(duì)政府公共服務(wù)內(nèi)容的描述和程序的梳理。只有設(shè)計(jì)了清晰的服務(wù)項(xiàng)目模型，先進(jìn)的信息系統(tǒng)才能發(fā)揮應(yīng)有作用。
    政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)就是要通過(guò)系統(tǒng)的方法，利用相關(guān)工具，深入挖掘公民的現(xiàn)實(shí)的和潛在的公共服務(wù)需求，進(jìn)行收集、梳理和描述，遵循服務(wù)的構(gòu)建理論進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)，把服務(wù)需求按層次呈現(xiàn)出米，最終以標(biāo)準(zhǔn)的形式，形成統(tǒng)一的提供服務(wù)的路徑、技術(shù)解決方案和服務(wù)構(gòu)件模型，并在這個(gè)基礎(chǔ)上，實(shí)施電子政務(wù)。
    對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)而言，制定和實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不僅直接有利于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的落實(shí)，有利于電子政務(wù)的長(zhǎng)期規(guī)劃，而且對(duì)于我國(guó)服務(wù)政府理念的落實(shí)都具有重大的意義。

    2　政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)電子政務(wù)的實(shí)踐意義

    2.1　政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有利于網(wǎng)上事務(wù)處理的落實(shí)
    實(shí)施電子政務(wù)是我國(guó)重要國(guó)策之一。近年來(lái)，該政策的推行取得了相當(dāng)大的綜合效果。但是，聚焦于電子政務(wù)所提供的公共服務(wù)這一項(xiàng)目上，成績(jī)并不十分理想。
    2002年，應(yīng)國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的委托，國(guó)際著名咨詢(xún)公司埃森哲發(fā)表了題為《中國(guó)電子政務(wù)的現(xiàn)狀——構(gòu)建未來(lái)發(fā)展的平臺(tái)》的報(bào)告。報(bào)告中指出，中國(guó)政府能夠以在線方式提供52項(xiàng)服務(wù)，從而使中國(guó)電子政務(wù)服務(wù)成熟度的廣度達(dá)到88%，超過(guò)了全球85.5%的平均水平。這表明，在某種程度上，中國(guó)政府努力使盡可能多的服務(wù)變成在線服務(wù)。但是，埃森哲的報(bào)告同時(shí)指出，中國(guó)在電子政務(wù)服務(wù)成熟度的深度，也就是所提供的每種在線服務(wù)的完善程度方面的得分較低，僅為28%，表明中國(guó)政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供的大多數(shù)服務(wù)目前僅限于信息發(fā)布的階段，雙向互動(dòng)服務(wù)的能力非常薄弱。[4]
    2005年和2006年，國(guó)務(wù)院信息化辦公室分別編寫(xiě)了《中國(guó)信息化發(fā)展報(bào)告2005》和《中國(guó)信息化發(fā)展報(bào)告2006》。對(duì)我國(guó)2004年、2005年電子政務(wù)的發(fā)展情況作了專(zhuān)門(mén)的總結(jié)。指出：“政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)發(fā)展迅速；政務(wù)信息公開(kāi)取得顯著成效。”在行政審批方面，“網(wǎng)站公布了所有審批服務(wù)事項(xiàng)的辦事指南，并具有實(shí)用性很強(qiáng)的表格下載功能……網(wǎng)站還建立了完善的查詢(xún)、咨詢(xún)功能。”[5,6]可見(jiàn)，目前國(guó)內(nèi)優(yōu)秀的政府網(wǎng)站仍然以信息提供為主要服務(wù)方式。
    具體到各省府網(wǎng)站，網(wǎng)上事務(wù)的處理也相當(dāng)落后。例如“中國(guó)河北”政府網(wǎng)站，在2004年國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室公布的“2003年中國(guó)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查”中，它在省級(jí)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站綜合排名中名列第四；在2005年賽迪顧問(wèn)股份有限公司發(fā)布的《2002年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，它位列第7。但該網(wǎng)站的服務(wù)項(xiàng)目還是以發(fā)布靜態(tài)信息為主，只有少數(shù)內(nèi)容可以為用戶(hù)提供在線服務(wù)。即使可以網(wǎng)上辦事的項(xiàng)目，如網(wǎng)站中“高等學(xué)校教師資格認(rèn)定”、“設(shè)立外商獨(dú)資企業(yè)項(xiàng)目”等，從深層次看，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“在線辦理”，僅僅是信息提供動(dòng)態(tài)化。同時(shí)，整個(gè)網(wǎng)站唯一涉及雙向互動(dòng)的就是“聯(lián)系我們”一欄，主要是用于網(wǎng)站建設(shè)意見(jiàn)的征詢(xún)。[7]
    政府網(wǎng)站是電子政務(wù)的窗口，電子政務(wù)實(shí)施成功的一個(gè)重要標(biāo)志就是能夠進(jìn)行網(wǎng)上事務(wù)的處理。目前，落實(shí)政府網(wǎng)上事務(wù)處理需要做的工作很多，而制定和推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是其中的關(guān)鍵。通過(guò)制定和推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府必須提供的服務(wù)項(xiàng)目和程序進(jìn)行覆蓋全面、層級(jí)分明、先后有序的設(shè)計(jì)，能夠從建設(shè)伊始就對(duì)政府網(wǎng)站的網(wǎng)上事務(wù)實(shí)施工作提供藍(lán)本，同時(shí)為現(xiàn)有的政府網(wǎng)站提供改進(jìn)的目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)桿，有利于網(wǎng)上事務(wù)處理的落實(shí)。[Jumbot_PageBreak]
2.2　政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是電子政務(wù)長(zhǎng)期發(fā)展的突破口
    目前，我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)瓶頸階段。建設(shè)初期各自為政造成的許多隱患漸漸明顯，“縱強(qiáng)橫弱”、“信息孤島”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家信息化辦公室醞釀制訂國(guó)家層面的電子政務(wù)總體框架，以頂層設(shè)計(jì)的方式，從較高的起點(diǎn)上，提升電子政務(wù)建設(shè)的水平，解決它的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題。
    電子政務(wù)的總體框架就是把整個(gè)政府系統(tǒng)看作一個(gè)整體，對(duì)各個(gè)局部系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和實(shí)施進(jìn)行總體分析，從上而下地讓各分系統(tǒng)參照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和語(yǔ)言設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)和技術(shù)。通過(guò)這一架構(gòu)，各個(gè)分系統(tǒng)之間能夠進(jìn)行信息共享或互操作，從而解決跨部門(mén)、跨系統(tǒng)的合作。在總體框架設(shè)計(jì)中，采用“構(gòu)件”搭建業(yè)務(wù)系統(tǒng)，一方面可以大大縮短系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和部署周期，降低系統(tǒng)成本。另一方面，可以應(yīng)對(duì)政府業(yè)務(wù)隨著政策、法律、社會(huì)環(huán)境的變化需要的調(diào)整，降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。[8]因此，制定電子政務(wù)總體框架，必須突破以下三個(gè)困難，首先實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)構(gòu)件的研究和設(shè)計(jì)：
    第一，突破政府業(yè)務(wù)分析的困難?？傮w框架設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是對(duì)政府業(yè)務(wù)的分析和梳理。政府業(yè)務(wù)十分復(fù)雜，加之國(guó)內(nèi)關(guān)于政府業(yè)務(wù)流程的研究不到位，缺乏高屋建瓴的理論方法的指導(dǎo)，使得政府業(yè)務(wù)分析的困難很大。
    第二，突破綜合人才匱乏的困難。總體框架的設(shè)計(jì)需要具備政府管理和信息管理等多方面知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、綜合素質(zhì)相當(dāng)高的人才才能真正啟動(dòng)。而我國(guó)目前具備通曉政府的真正需求以及業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性的“復(fù)合型”人才少之又少。
    第三，突破管理工具落后的困難?？傮w框架不能僅僅停留在理念和原則的指導(dǎo)階段，而必須創(chuàng)造合適的管理工具和有效的管理機(jī)制。然而，適合政府管理的工具不多，急需其它管理領(lǐng)域的借鑒。
    電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布實(shí)施，將基本解決上述問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)是克服多樣性泛濫的武器。政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的推行能夠使得政務(wù)服務(wù)在任何條件下，由任何人員操作，都遵循一定的要求，達(dá)到既定的效果。而這種方式將很好地避免政務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜和政務(wù)推行人員素質(zhì)的參差。此外，盡管政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚在研究中，但是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織和國(guó)際質(zhì)量組織已經(jīng)提供了許多可供借鑒的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，它們的發(fā)展已經(jīng)經(jīng)過(guò)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，提供了許多可以使用的工具，能夠迅速轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的工具。
    電子政務(wù)總體框架的制定和實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，也是目前實(shí)踐中急需的，落實(shí)這一框架思想迫在眉睫，因此，必須從政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)入手，盡快突破相關(guān)問(wèn)題，爭(zhēng)取有利于電子政務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展。

    3　政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是聯(lián)系電子政務(wù)與服務(wù)政府的真正紐帶

    建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府發(fā)展的既定目標(biāo)，而通過(guò)電子政務(wù)的建設(shè)來(lái)提高政府服務(wù)質(zhì)量是大勢(shì)所趨。
     世界銀行認(rèn)為電子政府主要關(guān)注的應(yīng)該是政府機(jī)構(gòu)使用信息技術(shù)向公民提供更加有效的政府服務(wù)，改進(jìn)政府與企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界的關(guān)系，提高透明度，促進(jìn)政府服務(wù)更加便利化，增加政府收益或減少政府運(yùn)行成本。
    美國(guó)把“以公民為中心、以績(jī)效為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”作為電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)原則，其核心是“以公民為中心”。主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：一是利用信息技術(shù)提升政府效率，二是運(yùn)用信息技術(shù)建立與公眾互動(dòng)的政府服務(wù)機(jī)制。
    法國(guó)電子政務(wù)的項(xiàng)目非常強(qiáng)調(diào)以用戶(hù)為中心，做好為公眾服務(wù)，給用戶(hù)提供方便。電子政務(wù)的服務(wù)效果也主要以公眾的反映來(lái)測(cè)量，體現(xiàn)了非常明確的政府服務(wù)意識(shí)。
    瑞典政府也非常重視對(duì)社會(huì)與公眾的服務(wù)，把為企業(yè)和居民服務(wù)，增加透明度，促進(jìn)民主化，作為電子政務(wù)的第一目標(biāo)。[9]
    在理論探索的層面上，我國(guó)政府對(duì)電子政務(wù)建設(shè)寄予了厚望，認(rèn)為電子政務(wù)的實(shí)施，“促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、提高了行政效益，降低了行政成本，方便了人民群眾，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用，是促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)公共服務(wù)的重要措施，有利于建設(shè)服務(wù)型政府，有利于縮小數(shù)字鴻溝，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。”[10]
    在實(shí)際操作的層面上，人們對(duì)于電子政務(wù)在服務(wù)政府政策的推廣和實(shí)施中的地位和作用的認(rèn)識(shí)，一般還停留在輔助工具的階段。認(rèn)為“作為信息化的手段和載體，電子政務(wù)使服務(wù)型政府建設(shè)有了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的支撐。一是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)政府與公民和企業(yè)之間的雙向互動(dòng)，政府能獲取來(lái)自社會(huì)多方面的建議和意見(jiàn)以及各種業(yè)務(wù)信息，同時(shí)接受全社會(huì)的監(jiān)督，公民和企業(yè)能適時(shí)地獲取政府所發(fā)布的政務(wù)信息，所提供的各項(xiàng)公共服務(wù)；二是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，提高政府機(jī)構(gòu)辦事效率；三是優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，使得政府組織結(jié)構(gòu)向著扁平化和網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。”[11]
    電子政務(wù)不僅僅是一種信息手段，作用也不僅僅是提高政府工作效率或者優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。世界上其他國(guó)家和組織的實(shí)踐都充分說(shuō)明了電子政務(wù)的潛力在于服務(wù)公民。落實(shí)電子政務(wù)就是實(shí)實(shí)在在地推行服務(wù)政府。我們要做的就是通過(guò)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將電子政務(wù)與服務(wù)政府更緊密地聯(lián)系在一起。
    第一，根據(jù)公民個(gè)體的特點(diǎn)和需要，研究滿(mǎn)足他們需求的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以此為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)和推廣適合公民個(gè)體需求的政府服務(wù)項(xiàng)目和個(gè)性化服務(wù)流程，并實(shí)施政府電子政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目的組織與管理，促進(jìn)面向公民個(gè)體的服務(wù)政府發(fā)展。
    第二，根據(jù)不同類(lèi)型企業(yè)的特點(diǎn)和需要，研究滿(mǎn)足企業(yè)需求的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以信息服務(wù)和交易服務(wù)為主，設(shè)計(jì)、運(yùn)行、組織和管理相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)面向企業(yè)的服務(wù)政府發(fā)展。
    第三，根據(jù)政府與政府之間政務(wù)服務(wù)的特點(diǎn)和要求，以提高政府管理的效率和效力為目標(biāo)，設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、組織和管理面向政府和機(jī)構(gòu)的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)面向政府內(nèi)部的服務(wù)政府的發(fā)展。
    通過(guò)GtoC、GtoB、GtoG的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，將政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與電子政務(wù)實(shí)施聯(lián)系起來(lái)，就是將電子政務(wù)與服務(wù)政府聯(lián)系起來(lái)。以政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為紐帶，服務(wù)政府的理念能夠得到充實(shí)和具體化，通過(guò)電子政務(wù)真正落實(shí)。